El ABC de la reforma energética

La iniciativa de Reforma Energética, de la que hoy todos hablan, cabe en un portafolio. Es un paquete de cinco carpetas, que suman 113 páginas, enviadas por el presidente Felipe Calderón al Senado la noche del 8 de abril. Pide reformar tres leyes federales y crear dos más. ¿Pero en qué cambia lo que tenemos hoy? Una primera mirada muestra que no se piden modificaciones a la Constitución, como mucho se temió, y por lo tanto la nación conserva la propiedad del petróleo, pero sí se permite el capital privado en áreas que antes sólo estaban reservadas para Petróleos Mexicanos. Los especialistas en hidrocarburos, Gerardo Bazán y George Baker, traducen lo que significa la reforma, a partir de siete grandes puntos que tienen que ver con finanzas, gobierno y tecnología

Antimio Cruz/Pedro Díaz G.

acruz@m-x.com.mx/ pedrodiazg@m-x.com.mx

Es difícil explicar en pocas palabras si con la Reforma Energética se privatiza o no a Pemex. Lo que sí es un hecho es que no se privatiza el petróleo. Petróleo y Pemex son dos cosas diferentes. Para ceder la propiedad del hidrocarburo bajo el suelo mexicano sería necesario que diputados y senadores reformaran el artículo 27 de la Constitución y luego su decisión fuera apoyada por los congresos de todos los estados. Eso no ocurrirá, al menos con la iniciativa que envió Felipe Calderón al Senado de la República.

La propuesta que entregó el gobierno federal al Legislativo busca reformar tres leyes federales y crear dos nuevas. Todas tienen un rango menor a la Constitución, lo cual no impide que cambie el rostro financiero, operativo y de gobierno interno de la empresa Petróleos Mexicanos.

Si se aprobara tal como fue recibida por los senadores, la reforma energética permitiría que el capital privado ingrese en varias áreas del negocio del petróleo que antes estaban reservadas para la paraestatal mexicana, como el transporte, almacenamiento y distribución de gas natural, refinados del petróleo –por ejemplo gasolina o turbosina— y productos de petroquímica básica. Pemex no se retira de esa actividad, podrá seguir haciéndola con dinero público.

Otros cambios novedosos incluyen la creación de mecanismos para que el gobierno tenga mejor información y control sobre lo que ocurre dentro de la empresa; se precisa que para explorar aguas profundas se contratará a otras empresas pero se les pagará en efectivo, sin comprometer la propiedad de lo que se encuentre. Mientras que a nivel del mexicano común se propone la idea de que los ciudadanos capitalicen a PEMEX comprando un nuevo mecanismo financiero: “los bonos ciudadanos”.

Las tres leyes federales que se pide reformar son la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, en el ramo del petróleo; la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Los dos nuevos ordenamientos que tienen que ser creados porque la iniciativa concibe nuevas estructuras, son la Ley de la Comisión del Petróleo, y la nueva Ley Orgánica de Pemex.

Como el Senado de la República ha convocado a un debate público en torno a la iniciativa, es muy poco probable que el texto se mantenga con la redacción original. Los analistas estiman que hay buenas ideas bien aterrizadas, pero también otras ideas cuya instrumentación está mal planteada o cuyo valor es cuestionable.

El material del debate

Lo que está escrito en los cinco libros que tienen la iniciativa es lo que todo el país estará debatiendo las próximas semanas. Al menos hay siete grandes conceptos que se pueden entresacar. Los tres primeros se refieren a cambios para mejorar la supervisión y gobierno de PEMEX; dos más se enfocan en capitalización y nuevos modelos de negocio, y dos últimos a nuevas áreas donde puede participar el capital privado:

UNO.

Consejo de administración.

Actualmente existe un consejo de administración con 11 miembros: seis representantes del Estado designados por el Ejecutivo Federal, y cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana.

El nuevo Consejo de Administración de la paraestatal tendría 15 miembros: cinco del gobierno federal, tres del sindicato y siete “consejeros ciudadanos, expertos, independientes y con capacidad profesional”. Asimismo, se integrarían los directores de CFE e Instituto Mexicano del Petróleo, y representantes de la UNAM e IPN, aunque sin derecho a voto.

DOS.

Comisión del Petróleo y comisario.

Se crea la Comisión del Petróleo con autonomía técnica y operativa, que apoyará la Secretaría de Energía en sus tareas de planeación estratégica del sector. Estaría integrada por cinco comisionados que serán designados por el Ejecutivo federal a propuesta de la Secretaría de Energía.

Se creará la figura del comisario que deberá dar cuenta de la veracidad de la información presentada por Pemex.

TRES

Autonomía de gestión.

Fortalecimiento de Pemex a través de la autonomía de gestión a fin de acercar a la empresa a mejores prácticas de gobierno corporativo a nivel internacional.

CUATRO.

Bonos ciudadanos

Se crearán los bonos ciudadanos de los que sólo podrán ser titulares las personas físicas y las administradoras de fondos para el retiro, pensiones y las sociedades de inversión para personas físicas.

Los bonos, cada uno de 100 pesos, no otorgarán derechos patrimoniales ni corporativos sobre Pemex. Se trata de bonos de deuda cuyo rendimiento estaría vinculado a sus ganancias, que serían vendidos sólo a ciudadanos mexicanos pero podrían eventualmente entrar al mercado. Se venderían en tiendas de autoservicio, oficinas de correo y bancos. La Secretaría de Hacienda elaborará las reglas de operación.

CINCO.

Contrato de servicios ampliados.

Se establecería un nuevo tipo de contratos de servicios para Pemex basados en incentivos, mediante los cuales se recompensaría a empresas contratadas, por eficiencia o trabajo bien realizado, con un pago adicional, pero no se compartirían producción de crudo ni nuevos yacimientos. Los contratos aplicarían para exploración, refinación y almacenamiento.

El gobierno espera que los incentivos permitan avanzar en proyectos de exploración y producción de crudo y deriven en la construcción de tres nuevas refinerías en los próximos 12 años.

SEIS.

Servicios de refinación.

Pemex y sus organismos subsidiarios podrán contratar a terceros los servicios de refinación de crudo sin que se transmita la propiedad del hidrocarburo al contratista. En este punto, Canacintra está en desacuerdo: permitir que empresas extranjeras construyan y operen refinerías.

SIETE.

Ductos privados

Los sectores social y privado podrán realizar actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la refinación de petróleo y petroquímicos básicos.

Terceros podrán construir, operar y ser propietarios de ductos instalaciones y equipos en los términos de las disposiciones reglamentarias técnicas y de regulación que se expidan.

Lo que digas puede rebatirse

El ingeniero Gerardo Bazán Navarrete es el coordinador del Programa Universitario de Energía de la Universidad Nacional Autónoma de México. Asegura que el tema de los energéticos tiene que ver con todos los procesos económicos, políticos y sociales del país. Y aunque está consciente de que en este momento todo lo que se diga puede ser rebatido, pues cada uno posee su propia verdad, “diré que la iniciativa presentada tiene un entorno difícil: el país está muy dividido, por lo que debe haber un trabajo de conciliación y de entendimiento político entre todas las partes”.

Desde su oficina en la Facultad de Química, el investigador analiza punto por punto. Del Consejo de Administración propuesto, comenta:

“Por el momento lo que estará en debate es que sea el Ejecutivo el encargado de colocar a los miembros del consejo de administración y qué tanto se puede decir que es privatización colocar a este nuevo grupo directivo.

“Bajo una completa reformulación del marco legal de Pemex, la propuesta intentará agregar cuatro directores independientes a su grupo de dirección, dándole mayor autonomía presupuestal y teóricamente mejorando la transparencia”.

Para que la Reforma sea realmente un instrumento que ayude a la paraestatal, es necesario, agrega el académico, “un verdadero debate que disipe las dudas, entonces podremos estar preparados y concientes para tomar una buena decisión colectiva que ayude al desarrollo del país”.

Es necesaria —agrega el ingeniero químico, con maestría en administración en la UNAM y especialización en planeación energética en Francia y Brookhaven, Estados Unidos —, una explicación puntual de cada tema que se aborda en la iniciativa. Ya nos dijeron el qué, ahora hay que descubrir el cómo.

Sobre la creación de la Comisión del Petróleo, considera que “tendrá como obligación la cuantificación de las reservas de hidrocarburos, propondrá lineamientos para proyectos de inversión, exploración y explotación y otorgará y revocará permisos para obras de exploración y explotación.

“Aquí no tengo mucho que apuntar. Acaso que será un órgano que nos ayude con la transparencia y el buen manejo que es preciso para mover a la empresa.

“Pemex necesita una reforma, pero no hemos aprendido a tomar decisiones acertadas. Mientras el 40 por ciento del presupuesto de la Federación siga dependiendo de los ingresos de la paraestatal por la venta del petróleo y los aspectos técnicos se discutan de manera somera, no habrá reforma que ayude a Petróleos Mexicanos.”

De la autonomía de gestión, asegura:

“Es impostergable otorgar autonomía de gestión a Pemex ante la necesidad de reducir las facultades que ejercen las entidades reguladoras como la Secretaría de Hacienda.

“Es necesaria la autonomía de la empresa, su bursatilización, la inclusión de consejeros independientes, la modificación de las leyes de obras y adquisiciones, el combate a mercados ilícitos y la apertura del gas natural al capital privado, entre otras.

“Pemex anuncia que ahora la meta es la exploración a 3 mil metros de profundidad. Pero desde 1999 la paraestatal inició trabajos de exploración en aguas profundas, es decir aquellas localizadas a más de 500 metros.

“Ahora se apresta a incursionar en aguas ultra profundas a más de mil 500 metros y hasta tres mil de profundidad. Resultaría más productivo invertir en la exploración y extracción de yacimientos ya localizados y en la aplicación de procedimientos de recuperación mejorada, porque es muy posible que a 3 mil metros no encontremos un sólo barril de petróleo. A esa distancia se tiene un margen de incertidumbre geológica.

“En aguas con alta salinidad, por ejemplo las del Istmo de Tehuantepec, la exploración en aguas someras es más segura y económica que en aguas ultra profundas”.

De los bonos ciudadanos opina Gerardo Bazán:

“En este punto considero que sólo se trata de una medida para acercar a la gente con el tema, para que sientan suya la empresa. Pero los bonos de deuda no nos garantizan mucho. Las cifras que, según las estimaciones, se recaudarían, no significan mucho para la paraestatal. El impacto de estos bonos tampoco le va a ayudar mucho a Pemex.

“Los bonos ciudadanos de los que sólo podrán ser titulares las personas físicas y las administradoras de fondos para el retiro, pensiones y las sociedades de inversión para personas físicas. Los bonos, cada uno de 100 pesos, no otorgarán derechos patrimoniales ni corporativos sobre Pemex. Y como en toda esta iniciativa, habrá que analizar su colocación muy detalladamente”.

En su reflexión a los servicios ampliados, el investigador comenta:

“Este nuevo tipo de contratos de servicios basados en incentivos, mediante los cuales se recompensaría a empresas contratadas, por eficiencia o trabajo bien realizado, pero no se compartirían producción de crudo ni nuevos yacimientos, parece un buen punto. Los contratos aplicarían para exploración, refinación y almacenamiento. Hasta ahí todo va bien, pero apenas nos están diciendo el qué significa esto.

“Hace falta que nos expliquen el cómo lo van a lograr. Porque aquí hay que poner mucha atención, lo más relevante es saber cómo harán para definir hasta qué nivel se está hablando de privatización y hasta cuál no. Además, si no existe una buena regulación, el riesgo es que se van a crear monstruos monopólicos”.

En cuanto a los servicios de refinación:

“Desde hace muchos años se ha proyectado construir nuevas refinerías en México, pero las autoridades no han considerado su desarrollo como una prioridad.

“La Secretaría de Hacienda no quiere soltar los recursos para una nueva refinería, la planeación y las necesidades se tienen desde hace años. Y el valor agregado que da una refinería es altísimo comparado con la exportación de crudo. Y es imperioso convertir a Pemex refinación en una empresa de nivel internacional”.

“El análisis FODA (Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) a la industria petrolera mexicana, encontró que el mejor y más rentable negocio que Pemex podría hacer es la refinación. Sin embargo, no lo está haciendo.

“El reto es muy interesante. Habrá que definir muy bien hasta dónde se sobrepasan lo límites de la privatización. Pues aun cuando hay abundantes reservas, el gran desafío será poder producirlas en volúmenes suficientes y a costos razonables, sobre todo considerando que el acceso a la mayor parte de las reservas no es fácil e implica esos grandes retos tecnológicos.

“Mientras no se autoricen los proyectos para incrementar la capacidad de refinación de Petróleos Mexicanos, el país se mantendrá como un importador de petrolíferos, como la gasolina y el diesel”.

Y en relación con el tema de los ductos, Bazán Navarrete agrega que “el transporte por ducto del petróleo o de los petrolíferos, tiene un impacto ambiental diferente al transporte por barco. Y los impactos ambientales son diferentes según cada proceso. Por ejemplo, los procesos de producción de petróleo en tierra tienen un perfil ambiental diferente del perfil de la producción en el mar.

“La situación actual del sistema de ductos para transporte de hidrocarburos es complicada, y puede convertirse en un problema para la seguridad energética nacional debido al riesgo latente de desabasto de productos.

“Es indispensable que Pemex cuente con los recursos suficientes para llevar a cabo las acciones de mantenimiento de la red de ductos. En los últimos años se han descuidado aspectos como refinación, petroquímica, ductos y mantenimiento”.

El investigador de la UNAM advierte:

“Las limitaciones en la infraestructura de almacenamiento y transporte de hidrocarburos en Petróleos Mexicanos han afectado sus compromisos de ventas al extranjero.

“El desarrollo de tecnología desempeña una función muy importante debido a esto, por lo que es urgente tomar decisiones informadas y sin sesgo político”.

Aplausos para Calderón

Cuando el periódico The Wall Street Journal se refiere al analista George Baker, lo describe como uno de los mayores especialistas estadunidenses en Petróleos Mexicanos. Desde sus oficinas en Houston, Texas, dirige una de las consultoras más influyentes sobre petróleo en México, llamada Energía.com, ofrece conferencias en diferentes universidades y es dueño de un banco de datos envidiable. Seguramente muchos levantarían la ceja si después de escuchar lo anterior se añadiera que su carrera es Historia y que fue profesor en la Facultad de Filosofía y Letras de la UNAM.

Consultado telefónicamente por emeequis, Baker dice que en esta ocasión, incluso como provocación intelectual a los lectores, sí se unirá al coro de aplausos al Presidente.

“Normalmente soy parte del coro de los críticos, pero veo en la iniciativa elementos importantes, que incluso no estaban contemplados en el diagnóstico que dio a conocer una semana antes PEMEX, y que no se han comentado con la profundidad que se requiere. El tema más importante es que el gobierno reforzó su capacidad para vigilar a Petróleos Mexicanos”, indica el especialista.

Para Baker, una de las grandes verdades de las que nadie quiere hablar en México es que, en la práctica, el Estado mexicano es muy débil frente a Pemex. Esto no ocurre en otros países que tienen su industria petrolera nacional. En México el gobierno recibe información financiera de segunda mano y prácticamente nunca opina sobre el manejo interno de la empresa petrolera nacional. De hecho, el experto asegura que 98 por ciento de las decisiones operativas y de negocio se toman por parte de los mandos de la empresa. Sólo en el 2 por ciento de los casos opina la Comisión Reguladora de Energía.

“En el quinto documento de la iniciativa de Reforma –que se refiere a la creación de la Comisión del Petróleo—, subraya por primera vez que es importante fortalecer a Pemex, pero que es más importante fortalecer al Estado como rector de la política energética. Reconocer esta idea es algo tan importante que no hay una palabra suficientemente buena para describirlo, pues implica que el Estado reconoce que hasta ahora ha sido débil frente a Pemex, dejando su manejo a los directivos en turno, al sindicato y a otros grupos de poder”, continúa explicando Baker.

El analista estadunidense dice que la creación de la Comisión del Petróleo, el nuevo Consejo de Administración, la figura del comisario y el reforzar a la Comisión Reguladora de Energía, tienen un mismo objetivo, mejorar la vigilancia sobre lo que ocurre en Pemex, sin que esto empobrezca la idea de darle un marco operativo más autónomo y flexible.

“La comprensión del problema es correcta, la empresa necesita mayor flexibilidad pero no puede obedecer solamente a sus propias reglas de empresa, tiene que estar más sujeta a la observación para que realmente sea un mecanismo que pueda articularse con las necesidades de crecimiento del país. El diagnóstico es aceptable, lo que se deberá discutir ahora es si los mecanismos de supervisión que se están planteando son la ingeniería adecuada”, dice.

—¿La idea de los bonos ciudadanos realmente tiene algún peso financiero o tiene otro sentido político?

—Tienen otro sentido, se puede pensar en los bonos ciudadanos como un cuarto o quinto mecanismo para fortalecer la rectoría del Estado sobre Pemex.

En el momento en que el dinero de mexicanos ajenos a la empresa petrolera está en juego, esto justifica mayor supervisión de la sociedad y el gobierno. De algún modo, la iniciativa lo que hace es abrir un mecanismo de vigilancia ciudadana que antes no existía. Si usted se fija, cuando se anuncian los bonos ciudadanos no se dice que vayan a pagar un determinado interés o que vayan a generar más ganancia que otras formas de ahorro. En los bonos ciudadanos la ganancia es colateral, lo importante es que se fortalece la vigilancia pública.

Hay que entender que como mecanismo financiero no le permitirá captar muchos recursos a Pemex, si realmente quisiera capitalizarse mucho sería más fácil si pusiera en la bolsa acciones por el valor del 30 por ciento de su capital, pero en este caso el sentido es otro.

—Después de lo que se habló de las alianzas para explorar y extraer petróleo de aguas profundas todo se resumió a los Contrato de servicios ampliado, que son más flexibles pero no ofrecen participación en lo hallado. ¿Este modelo es atractivo para el capital privado?

—El mundo del petróleo es muy amplio, hay tantas empresas como taladros, algunas con capital de miles, otras con capital de millones, es posible que si interese a algunas de ellas, pero lo que sí es seguro es que no le interesará a las 12 empresas gigantes que ya todos conocemos, como Exxon, Shell, etcétera.

A esas empresas megagigantes no les va a interesar ser contratadas para explorar y explotar bajo las órdenes de Pemex. No importa si paga muy bien, en su modelo de negocios, y aunque suene raro, esas 12 gigantes no están buscando en este momento dinero sino yacimientos, producto.

Quizá sí acepten asociarse con Petróleos Mexicanos otras empresas privadas, pero no las más grandes del mundo.

—¿Cual es su opinión de la apertura a la inversión privada en ductos y otras áreas de transporte de hidrocarburos?

—He leído análisis del PRD que dicen que si entra el capital privado a los ductos van a aumentar los precios de los hidrocarburos. Eso no lo podemos prever, pero es muy importante ver que la propuesta rompe toda la cadena de verticalidad que caracteriza a Pemex y que hace imposible saber realmente cuánto le cuesta la refinación, cuánto el transporte, cuánto el almacenamiento, porque en sus libros contables siempre un área subsidia a otra.

Muchas personas que estudian a Pemex desde hace mucho tiempo aplaudirán esta medida. En sentido figurado se puede decir que han ido muchas veces a la iglesia para pedir que se permita participar a la iniciativa privada en algún eslabón de Pemex para poder ver cuál es la verdadera concisión de los costos, porque ya no se podría cambiar tan fácilmente los costos de un libro contable a otro.

En síntesis yo veo que, un detalle muy importante de la iniciativa es que flexibiliza muchas reglas para que la empresa se asocie y haga negocios, pero aumenta la supervisión de la empresa por parte del Estado; creando nuevos mecanismos de vigilancia, involucrando a los ciudadanos, y abriendo un pequeño eslabón de una estructura muy rígida, que permitiría ver qué tan competitivo es Pemex en sus operaciones y cuales son las causas de su buena o mala operación.